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西部大开发以来陕西生态文明建设评估报告

党的“十八大”把生态文明建设提到前所未有的高度。十八大报告首次单篇论述生态文明,把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述,并对推进生态文明建设作出了全面战略部署,确立了生态文明建设的突出地位,明确了生态文明建设的目标,指明了建设生态文明的现实路径。

西部大开发以来,陕西高度重视生态环境保护和建设,实施了包括退耕还林、天然林保护、三北防护林建设等林业工程、水土保持综合治理工程、渭河综合治理工程、节能减排工程等一系列重大工程,生态文明建设取得了显著的成效。但是,我们仍然面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,生态文明建设任重而道远。

本报告试图以“十八大”对生态文明建设的新理念、思想、论断、要求和定位,全面审视和评估西部大开发以来陕西生态文明建设的成效与不足,分析成因,探讨出路,为加快生态文明建设决策提供依据和支撑。

一、生态文明建设相关概念的理论探讨

(一)美丽中国

“十八大”报告首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标。“美丽中国”的最基本要求和最直接表现是“天蓝、地绿、水净”。“天蓝”意味着拥有清新的空气,氮氧化物(NOX)、挥发性有机物(VOCs)、可吸入颗粒物(PM10)、总悬浮颗粒物(TSP)、臭氧(O3)和细颗粒物(PM2.5)等污染物在空气中的含量,降至不对人体构成危害。“地绿”意味着地表绿化,森林、绿地面积大幅提高,直至使人感受到满目皆绿。“水净”指清洁的水源、河流、湖泊。要求集中饮用水水源全部达标;水体中化学需氧量(COD)、五日生化需氧量(BOD2)、氨氮(NH3-N)和重金属中含量控制在水域功能允许的范围内。

(二)生态修复

“十八大”报告强调“给自然留下更多修复空间”。生态修复可追溯到19世纪30年代,1980年Cairns主编的《受损生态系统的恢复过程》一书出版后,生态修复成为生态学的一个分支。在生态修复的研究和实践中,涉及的相关概念有生态恢复(Ecological Restoration)、生态修复(Ecological Rehabilitation)、生态重建(EcologicalReconstruction)、生态改建(Ecological Renewal)、生态改良(Ecological Reclam)。

所谓生态修复是指对生态系统停止人为干扰,以减轻负荷压力,依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力使其向有序的方向进行演化,或者利用生态系统的这种自我恢复能力,辅以人工措施,使遭到破坏的生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展。主要指致力于那些在自然突变和人类活动活动影响下受到破坏的自然生态系统的恢复与重建工作。

生态修复要求改变过去改造自然、战胜自然的思想和行为方式,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,坚持节约、保护和自然恢复。

(三)生态产品

党的十八大报告提出“增强生态产品生产能力”。所谓“生态产品”,是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素,主要包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等人们生存与发展的基本条件。增加生态产品的供给,就是促进社会和谐,实现经济社会可持续发展,为实现人与自然和谐共处创造良好的条件

生态产品及服务的理念最早来自于联合国的千年生态系统评估。在我国,生态产品首次出现于2011年《全国主体功能区划》中。生态产品具有公用性、整体性、外部性和可再生等特性。由于生态产品的外部性特征,其产品供给往往市场失灵,必须强调政府责任,由政府供给。

(四)生态文明制度建设

党的“十八大”报告指出:保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。生态文明制度建设是一个系统工程,

二、西部大开发以来陕西生态文明建设历程的简要回顾

西部大开发以来,陕西高度重视生态文明建设,实施了一系列生态文明建设工程。

(一)林业工程

1.退耕还林工程

1999年开始退耕还林试点,2002年全面启动实施退耕还林工程。2004年,印发《关于贯彻〈中共中央国务院关于加快林业发展的决定〉的实施意见》。2007年,《陕西省封山禁牧条例》和《陕西省秦岭生态保护条例》报送省人大34次常务会议审议。2008年起实施巩固退耕还林成果专项规划,大力扶持后续产业发展。2008年11月11日,国家林业局在陕西省西安市召开西北地区集体林权制度改革工作座谈会。完成国家下达退耕还林计划任务3500多万亩。国家退耕还林政策补助结束后,累计将向群众兑现钱粮337.3亿元,建设任务和投资规模在全国实施退耕还林的25个省区中位居第一位。

2.天然林保护工程

1998年,陕西被列入天保工程试点省份之一。2000年全面启动天然林保护工程。工程期间严格执行国家林木采伐管理政策,全面停止天然林的商品性采伐,开展木材经营加工企业的清理整顿活动。工程覆盖了除西安市城三区以外的104个县(市、区),涉及119个县级实施单位。对1.3亿亩森林实施有效管护,实施公益林建设2814.62万亩。2011年开始实施天保二期工程。

3.三北防护林工程

三北防护林体系建设工程是我国建设范围最广、规模最大、建设期限最长的林业生态建设工程。陕西是三北防护林体系建设工程重点省份之一,工程建设涉及渭河以北的榆林、延安、铜川、咸阳、宝鸡等八市、区的65个县(区),占全省总面积的60%。我省三北防护林工程的第一阶段(1978-2000年)实现了从生态型防护林体系建设向生态经济型防护林体系的跨越。2001年开始三北防护林四期工程(2001-2010年)建设。构筑起了全省三北“三纵三横九大片”的防护体系格局。2011年开始三北防护林五期工程(2011-2020)建设,计划总投资68。7亿元,在8市(区)68个县(市、区)共营造林2300万亩,到2020年将使工程区森林覆盖率达到40%。

(二)水土保持综合治理工程

1.丹江口库区及上游水土保持工程

2007年10月丹江口库区及上游水土保持工程启动。陕南三市抓紧推进,全力保护南水北调中线水源区水质,保障“一江清水送北京”。至目前已治理水土流失面积6491平方公里,治理小流域294条,完成总投资16.55亿元。2012年开始实施“丹治”二期工程,

2.渭河流域水土保持综合治理工程

2005年12月,国务院批复了《渭河流域重点治理规划》后,我省加快渭河综合治理步伐,提出将渭河建成全省最长、最大的“生态走廊”。自2008年启动以来,已治理水土流失面积181平方公里,新建加固淤地坝29座。西安市坚持“建设绿色西安,营造秦岭生态绿色长廊”,在秦岭北麓周至、户县、长安、临潼、蓝田形成了集中连片的立体治理模式。

3.陕北综合治理工程

陕北综合治理以淤地坝工程为重点,与小流域综合治理和生态修复相结合。目前,共建成淤地坝39171座。我省淤地坝总库容55亿立方米,拦泥库容41亿立方米,已累计拦泥50亿吨,淤地100万亩,每年可增产粮食3亿多公斤。淤地坝建设有效减少了黄河下游泥沙淤积,巩固了退耕还林成果,保障了粮食安全,促进了区域经济社会的发展。从2010年开始,编制完成了《陕西省黄土高原地区沟道造地建设规划》,并在延安市的延川、子长、宝塔三县区开展试点。2011年全省治沟造地土地整治项目下达指标20万亩,通过大规模的水土保持生态建设和监督执法,陕西水土流失加剧的势头得到有效遏制。

(三)渭河综合治理工程

2001年,陕西首次提出渭河综合治理战略。在国家有关部委多次专题考察调研后,2005年12月《渭河综合治理规划》得到国务院批准。《规划》重点是实施5大类18项工程。主要目标是基本解决渭河的防洪减淤、水资源配置与保护、水土保持生态建设等三个方面的突出问题,其中该省的重点治理目标:一是通过建设渭河防洪减淤工程体系,完善防洪非工程措施,提高河道防洪能力。二是缓解流域缺水问题。三是控制流域水土流失。

三、陕西西部大开发以来生态文明建设评估分析

(一)生态文明建设评估研究的简要综述

国内关于生态文明建设评估的研究,主要涉及:

1.生态环境的基础性评估

国家环境保护总局(2005)对全国生态现状进行了调查与评估,其中,从生态保护和生态建设成效、生态环境现状及发展趋势、生态环境破坏的后果、生态环境退化的成因等方面对陕西的生态现状进行了较全面系统的调查与评估。

2.生态文明建设评价指标体系的研究

在对生态文明建设进行描述评估的研究中,力图将评估的主要方面将分解量化成一项项“看得见、摸得着”的具体指标。

2008年国家环保部发布了《生态县、生态市、生态省建设指标(修订稿)》,提出了系统的生态县(市、省)建设评价指标体系。2008年,贵阳市发布《贵阳市建设生态文明城市指标体系及监测方法》发布,以国际公认的生态文明城市的内涵和特征为标准,以贵阳市经济社会发展实际为出发点,从生态经济、生态环境、生态文化、民生改善、基础设施、廉洁高效等6个方面,选取了反映生态文明城市建设的33项指标。其中,生态经济6个指标主要反映经济发展和可持续发展状况;生态环境8个指标主要反映城市生态及环境保护状况;生态文化3个指标主要反映市民生态文明素养、文化产业及公共文化服务状况;民生改善9个指标主要反映市民生活质量、社会和谐及法制状况;基础设施4个指标主要反映城乡建设状况;廉洁高效3个指标主要反映政府运行状况。

北京林业大学生态文明研究中心ECCI课题组(2009)采用层次分析法(AHP),构建了包括生态活力、环境质量、社会发展和协调程度等4个二级核心指标,森林覆盖率、地表水体质量、人均GDP、工业固体废物综合利用率等22个三级具体指标的省级生态文明建设评价指标体系。利用这一评价指标体系,对2007年各省份生态建设进行评估,采用聚类分析的方法,把我国生态文明建设划分为九种类型。杜宇(2009)根据对生态文明内涵的理解,以及对生态文明的构成和建设途径等分析的基础上,构建了我国生态文明建设评价递进的层次指标体系,包括总体层、系统层、状态层和指标层。总体层建立在自然生态、经济又好又快发展、社会和谐有序、绿色政治制度和生态文化发展和普及5大系统之上。将反复预选的76个指标发放给国内多位专家,经过专家咨询法和德尔菲法,最终确定了34个指标。采用层次分析法和熵值法确定指标权重。朱松丽,李俊峰(2010)从生态环境、生态经济、生态文化、生态制度等四个层面构建指标体系。

3.对生态建设工程的评估研究

退耕还林还草工程,作为规模最大的生态建设工程,许多学者对退耕还林还草工程进行了评估。周映梅(2003)建立了主要包括了工程区森林覆被率、水土流失状况、土壤理化性状变化、水文状况、灾害性天气、生物多性的生态效益监测指标对退耕还林工程进行评估。牛昉(2007)采用参与式评估方法对退耕还林还草工程进行了评估。赖亚飞,朱清科(2006)对吴旗县的退耕还林生态效益价值进行了评估。马忠玉,宋乃平(2006)等对中国退耕还林政策评估研究。

4.针对不同区域的生态文明建设评估研究

方自力等(2011)对2010年四川省生态状况与生态建设水平及绩效进行了评估,分析了生态状况的绩效评估方法,四川省2010年生态建设的现状、取得的成绩、存在的问题、解决的方案,提出了下一步生态建设的总体设想。金莲,黄海燕(2011)对贵州省生态文明建设的定量评价。王晓欢,王晓峰(2010)对西安市生态文明建设进行了评价及预测。黄晓园 侯明明(2011)利用生态足迹的方法对云南省生态文明建设绩效进行了动态评估。

现有的研究在指标体系的构建、现实评估等各方面进行了较深入的研究,并取得了有价值的成果。但总体看已有的研究囿于研究时间、研究视野的限制,存在需进一步深入和完善的地方。一是没有体现十八大的新理念、新要求、新目标;二是评估涉及的面太窄,不能反映生态文明建设的内涵;三是缺乏针对陕西生态文明建设全面系统的评估,各地区自然生态环境存在很大差异,其他地区的经验、路径,陕西无法照搬。

(二)评估方法与思路

报告采用层次分析法对生态文明建设进行评估。层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)是美国运筹学家托马斯.沙旦(T. L. Saaty)于20世纪70年代提出的一种系统分析方法,是一种定性与定量相结合的、系统化的、层次化的分析方法。它将复杂问题分解为多个组成因素,并将这些因素按支配关系进一步分解,按目标层、准则层、指标层排列起来,形成一个多目标、多层次的模型,形成有序的递阶层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性,然后综合评估主体判断确定诸因素相对重要性的总顺序。

根据层次分析法的基本要点与步骤,对生态文明建设评估的思路如下:(1)确定生态文明建设评估指标体系;(2)通过计算指标实际值与目标值相对比率确定评价值;(3)通过构建两两比较判断矩阵,计算指标权重;(4)计算不同年份生态文明建设实现程度。

(三)生态文明建设评估指标体系

按照“十八大”报告对生态文明建设的总体要求,以全国及陕西省“十二五”环境保护规划的主要指标为基础,在参考和借鉴生态县、生态市、生态省建设指标、中国省级生态文明建设评价指标体系(简称ECCI)、浙江省生态文明综合评价指标体系、生态现代化指数等评价体系,根据陕西生态环境问题的凸显性和数据的可获得性,构建了包括目标层、准则层、指标层的生态文明建设三级评估指标体系。如下页表1:












表1:生态文明建设评估指标体系

目标层 准则层 指  标  层


系 环境美丽程度(A1)

城市空气质量二级和好于二级天数的比例(%)(B1)

主要饮用水源水质达标率(%)(B2)

地表水国控断面劣V类水质的比例(%)(B3)

森林覆盖率(%)(B4)

人均森林蓄积量(立方米/人)(B5)

城镇人均公共绿地面积(平方米/人)(B6)

生态修复度(A2) 人均耕地面积(亩/人)(B7)

受保护地区占国土面积比例(%)(B8)

水土流失治理率(%)(B9)

降污减排程度(A3) 主要污染物排放总量减少(%)(B10) 化学需氧量(C1)

氨氮(C2)

二氧化硫(C3)




单位国内生产总值二氧化碳排放降低(%)(B11)

城市和县城污水处理率(%)(B12)

城市和县城生活垃圾无公害化处理率(%)(B13)

工业固体废物处置利用率(%)(B14)

工业废水排放达标率(%)(B15)

资源节约程度(A4)

单位工业增加值用水量降低(%)(B16)

单位生产总值能源消耗降低(%)(B17)

农业灌溉用水有效利用系数(B18)

非化石能源占一次能源消费比重(%)(B19)

工业用水重复率(%)(B20)

化肥施用强度(B21)

制度建设度(A5) 环境保护投资占GDP的比重(%)(B22)

环境监督执法覆盖率(%)(B23)

(说明:指标的选取主要依据全国及陕西省环境保护“十二五”规划中的主要指标,出于便利不同时期、不同区域范围的比较,对指标进行了适当调整,如将“十二五”规划中的森林蓄积量、耕地保有量,调整为人均森林蓄积量和人均耕地面积;同时,根据资料的可获得性,对“十二五”规划中的指标进行了删减,如国家“十二五”规划中主要污染物排放总量减少,包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等四项指标,但氮氧化物缺乏历史统计数据,故在指标确定中,未考虑氮氧化物。)

(四)指标权重确定

根据“十八大”对生态文明建设的要求、目标,在广泛征求专家和环保部门工作人员的意见后,由课题组集体讨论生成两两比较判断矩阵的指标数值。通过计算判断矩阵,求得各指标权重。(见下页表2)

(五)评价值确定

1.确定指标目标值

以党的十八大精神为指针,以全国及陕西省环境保护“十二五”规划及全面小康的主要指标为基础,参考国际上通用的衡量生态水平所处阶段的指标,确定各指标的目标值。(见下页表2)






表2:生态文明建设评估指标权重和目标值

目标层 准则层 指    标    层

指标名称 权重 目标值 性质

系 环境美丽程度(A1) 环境美丽程度(A1) 0.2843

城市空气质量二级和好于二级天数的比例(%)(B1) 0.3181 100 正指标

主要饮用水源水质达标率(%)B2 0.2649 100 正指标

地表水国控断面劣V类水质的比例(%)(B3) 0.1836 15 逆指标

森林覆盖率(%)(B4) 0.1404 45 正指标

人均森林蓄积量(立方米/人)(B5) 0.04 12.05 正指标

城镇人均公园绿地面积(平方米/人)(B6) 0.053 11 正指标

生态修复程度(A2) 生态修复程度(A2) 0.0761

人均耕地面积(亩/人)(B7) 0.5171 1.41 正指标

受保护地区占国土面积比例(%)(B8) 0.1243 15 正指标

水土流失治理率(%)(B9) 0.3586 100 正指标

降污减排程度(A3) 降污减排程度(A3) 0.2282

主要污染物排放总量减少(%)B10 B10 0.4179

化学需氧量减少(C1) 0.3931 3 正指标

氨氮减少(C2) 0.2926 2 正指标

二氧化硫减少(C3) 0.3142 2 正指标

单位国内生产总值二氧化碳排放量(吨/万元)(B11) 0.2643 2.21 逆指标

城市和县城污水处理率(%)(B12) 0.1081 85 正指标

城市和县城生活垃圾无公害化处理率(%)(B13) 0.1011 90 正指标

工业固体废物处置利用率(%)(B14) 0.0529 80 正指标

工业废水排放达标率(%)(B15) 0.0556 100 正指标

资源节约程度(A4) 资源节约程度(A4) 0.2282

单位工业增加值用水量(立方米/万元)(B16) 0.2235 63 逆指标

单位生产总值能源消耗(吨标准煤/万元)(B17) 0.2604 0.73 逆指标

农业灌溉用水有效利用系数(B18) 0.123 0.6 正指标

非化石能源占一次能源消费比重(%)(B19) 0.2508 15 正指标

工业用水重复率(%)(B20) 0.087 80 正指标

化肥施用强度(千克/亩)(B21) 0.0554 12 逆指标

制度建设程度(A5) 制度建设程度(A5) 0.1832

环境保护投资占GDP的比重(%)(B22) 0.6667 3.5 正指标

环境监督执法覆盖率(%)(B23) 0.3333 100 正指标


2.求实际值与目标值的相对比率

以不同年份的实际值与目标值相比,求得不同年份的相对比率。见表3:

表3:生态文明建设评估指标实际值与目标值的相对比率

层 准

层 指    标    层 相对比率

指标名称 陕西省 全国平均

2000年 2010年 2010年

系 环境美丽程度(A1) 城市空气质量二级和好于二级天数的比例(%)(B1) 0.790 0.893 0.890

主要饮用水源水质达标率(%)B2 0.850 1.000 0.901

地表水国控断面劣V类水质的比例(%)(B3) 0.375 0.824 0.915

森林覆盖率(%)(B4) 0.687 0.920 0.452

人均森林蓄积量(立方米/人)(B5) 0.722 0.929 0.830

城镇人均公园绿地面积(平方米/人)(B6) 0.582 0.970 0.969

自然修

复程度

(A2) 人均耕地面积(亩/人)(B7) 0.993 0.929 1.376

受保护地区占国土面积比例(%)(B8) 0.191 0.371 1.007

水土流失治理率(%)(B9) 0.226 0.405 0.438

降污减排程度(A3) 主要污染物排放总量减少(%)B10 化学需氧量(C1) 0.230 1.09 1.03

氨氮(C2) 2.065 -0.625 0.945

二氧化硫(C3) 0.500 1.555 0.660

单位国内生产总值二氧化碳排放量(吨/万元)(B11) 0.347 0.844 1.100

城市和县城污水处理率(%)(B12) 0.412 0.796 0.912

城市和县城生活垃圾无公害化处理率(%)(B13) 0.333 0.887 0.866

工业固体废物处置利用率(%)(B14) 0.271 0.68 0.834

工业废水排放达标率(%)(B15) 0.445 0.975 0.953

资源节约程度(A4) 单位工业增加值用水量(立方米/万元)(B16) 0.289 0.741 0.700

单位生产总值能源消耗(吨标准煤/万元)(B17) 0.462 0.646 0.894

农业灌溉用水有效利用系数(B18) 0.667 0.883 0.833

非化石能源占一次能源消费比重(%)(B19) 0.400 0.500 0.573

工业用水重复率(%)(B20) 0.538 0.813 0.688

化肥施用强度(千克/亩)(B21) 0.427 0.352 0.566

制度建

设程度(A5) 环境保护投资占GDP的比重(%)(B22) 0.229 0.506 0.474

环境监督执法覆盖率(%)(B23) 0.460 0.600 0.550

(说明:由于2000年与2010年,部分环境指标的统计口径不同,或者部分统计指标,在2000年尚未纳入统计的范围,为了便于比较,对2000年的部分指标实际值为测算值。)

(六)生态文明建设评估结果

根据指标实际值与目标值的相对比率、权重计算,可计算得各年度生态文明程度以及环境美丽、自然修复、减排降污、资源节约、制度建设等各分项程度(见表4)。从表4可见:

表4:生态文明建设评估结果

2000年 2010年 2010年全国平均

生态文明建设程度 0.5313 0.7423 0.7868

环境美丽程度 0.7015 0.9181 0.8378

自然修复程度 0.6183 0.6717 0.9437

减排降污程度 0.565 0.7957 0.9152

资源节约程度 0.4377 0.6581 0.7266

制度建设程度 0.3057 0.5971 0.5395

1.陕西生态文明建设程度不断提高

2000年生态文明程度为0.5313,其中环境美丽程度、自然修复程度、减排降污程度、资源节约程度和制度建设程度,分别为0.7015、0.6183、0.565、0.4377和0.3057;2010年生态文明程度为0.7423,比2000年上升了0.2122,其中环境美丽程度、自然修复程度、减排降污程度、资源节约程度和制度建设程度,分别为0.9181、0.6717、0.7957、0.6581和0.5971,分别比2000年上升了0.2166、0.0534、0.2307、0.2204和0.2914。

2.陕西生态文明建设与全国平均水平存在一定差距

2010年,陕西生态文明建设程度低于全国平均水平。从分项评估看,在自然修复程度、减排降污程度和资源节约程度上,陕西低于全国平均水平;但是环境美丽程度和制度建设程度上,陕西略高于全国平均水平,主要在于主要饮用水源水质达标率、森林覆盖率等指标陕西高于全国平均水平。

四、西部大开发以来陕西生态文明建设的主要成就

(一)生态环境质量持续改善,美丽陕西建设步伐加快

1.空气质量大幅提升

全省10个地级城市的空气污染综合指数持续下降,由1999年的4.5,下降至2010的1.97(见表5)。城市环境空气达到优良以上天数及空气质量日报优良率不断提高,全省平均空气质量日报优良率,由2007年的84.1%,上升至2011年的89.7%;2008年全省10个地级城市空气优良以上天数均超过300天,超额完成280-300天的目标任务(见表6)。中科院对西安高新区的PM2.5监测数据表明,2003-2011年PM2.5年平均浓度以4微克/立方米逐年下降。

交通噪声基本达标,区域环境噪声较2005年有所降低。酸雨发生区域缩小,发生频率较2005年同比下降8.9个百分点。

表5:全省十个城市空气污染综合指数

1999 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

空气污染综合指数 4.5 4.3 2.8 2.61 2.37 2.24 2.25 2.01 1.98 1.97

表6:西安空气质量达到二级及以上天数  (天)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

空气质量达到

二级及以上天数 252 260 291 289 294 301 304 304 305

2.地表水质明显改善

自2006年来,10个设区城市27个集中式饮用水源地水质常规监测项目达标率均为100%。在全省全年期水质评价河长中,I类水质河长占评价河长的比例,由2007年的7%,提高到2010年的21.9%;而劣V类水质河长占评价河长的比例,由2007年的25.3%下降至2010年的18.24%。

渭河是我省污染最严重的河流。虽然渭河水质污染依然严重,但污染程度不断降低。在13个监测断面中,2001年,2个为Ⅴ类水质,11个属劣Ⅴ类水质;100%断面超过水域功能标准。2005年,在13个监测断面,虽然仍有9个属劣Ⅴ类水质,但1个为Ⅱ类水质,1个为Ⅲ类水质,2个为Ⅳ类水质;76.9%断面超过水域功能标准;2010年,符合Ⅱ类水质断面1个,符合Ⅲ类水质断面2个,符合Ⅳ类水质断面1个,符合劣Ⅴ类水质断面9个。69.2%断面超过水域功能标准。渭河综合污染指数由2005年的4.44,下降至2010的年的1.74。

渭河干流潼关出境断面综合污染指数已由2005年的4.44下降到2010年的1.74,主要污染物化学需氧量和高锰酸盐指数分别由76毫克/升、24毫克/升下降到30毫克/升、10毫克/升以内,下降幅度达60%以上,如期实现消灭黑臭的目标。

3.森林、绿地面积不断扩大

森林面积由“十五”末的1.15亿亩增加到“十一五”末的1.28亿亩;森林覆盖率由1999年的30.92%,提高到2011年的41.4%(见表7);活立木蓄积量由2004年的3.61亿立方米增长到2009年的4.24亿立方米。人均公园绿地面积由2008年的8.71平方米,提高到2010年的10.67平方米。建成区绿化覆盖率由2008年的38.12%,提高到2010年的38.29%。

据省农业遥感信息中心利用美国MODIS卫星遥感影像对2007年以来陕北退耕还林区植被生态环境进行的动态监测结果显示,延安市退耕还林植被覆盖度由2007年的49.51%增加到2012年的62.03%,增加了12.52%。

表7:森林覆盖率  (%)

1994 1999 2004 2009 2010

全国 18.21 20.36

陕西 28.74 30.92 37.26 37.26 41.42

(二)自然修复空间持续扩大,国土开发得到优化

2011年耕地面积占土地总面积的比例为19.41%。2011年,全省耕地面积5981.85万亩,超出保护目标约16万亩;基本农田面积为5285.5万亩,超出保护目标1.5万亩,确保了耕地和基本农田保护红线。

自然保护区面积及其占国土面积的比例逐年扩大。2010年自然保护区面积为114.5万公顷,占国土面积的比例为5.56%;较2005年增加了14.82万公顷和提高了0.73个百分比。(见表8)大熊猫、朱鹮等濒危物种的生存环境持续改善。

水土流失治理取得明显成效。在“十一五”期间,治理水土流失面积3.1万平方公里,建设淤地坝5355座,年均输入黄河的泥沙量由(退耕还林前)的八点三亿吨减少至(2009年的)四亿吨。据黄河中游水土保持委员会宜川水文监测站观测,天保工程实施以来,陕西年向黄河输入的泥沙量由1999年的530多万吨,降低到2007年的507万吨,减少了23万吨;土壤侵蚀模数由1998年的1800吨/平方公里,下降到2007年的1726吨/平方公里。

表8:自然保护区面积及其占辖区面积的比例(万公顷  %)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2009 2010

自然保护区面

积(万公顷) 59 67.64 80.93 100.54 99.48 104.6 104.6 113.6 114.5

自然保护区占

辖区面积比例 2.87 3.29 3.93 4.49 4.83 5.08 5.08 5.52 5.56

(三)节能降耗成效显著,资源循环利用持续发展

单位生产总值能源消耗,由1999年的1.74吨标准煤/万元,下降到2010年1.13吨标准煤/万元。单位工业增加值能耗,由2005年的2.62吨标准煤/万元,下降到2010年的1.77吨标准煤/万元。(见表9、10)

表9:万元国内生产总值能耗(吨标准煤/万元)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

全国 1.48 1.4 1.31 1.26 1.29 1.27 1.23 1.16 1.03 0.95

陕西 1.74 1.58 1.65 1.69 1.63 1.42 1.35 1.31 1.22 1.17 1.13

(说明:依据《中国统计年鉴》的能源消费总量和国内生产总值数据计算而得)

表10:万元工业增加值能耗(吨标准煤/万元)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

单位工业增加值能耗 2.62 2.46 2.27 2.009 1.892 1.77

资料来源:《陕西统计年鉴》2011

单位生产总值用水量,由2003年的313.1立方米/万元,降至2008年的124.7立方米/万元。(见表11)工业用水重复利用率保持在86%以上。农田灌溉用水有效利用系数,由2005年的0.48,提高到2010年的0.53。

表11:万元国内生产总值用水量  (立方米)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

全国 554.11 507.72 456.84 391.71 347 307.45 273.4 226.1 196.6

陕西 313.1 261.83 208.86 185.9 151.8 124.7

(四)主要污染物总量减排扎实推进

化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放量不断下降。化学需氧量排放量从2007年开始逐年下降。“十一五”末相对“十五”末,削减12.18%,超额21.8%,完成率列全国第10位;2011年比上年下降2.13%,超额完成下降1.5%的目标任务。二氧化硫排放量经历了由低到高,再由高向低的过程。2000年为62.3万吨,此后排放量不断增加,到2006年达到顶峰为98.1万吨,2007年以后开始逐年下降。2011年排放量下降至75.3万吨,比2006年下降了23.21个百分点。工业固体废物排放量波动下降,2007年后快速下降。2003年排放量为53.35万吨,2004-2005年排放量下降至35万吨以下,2006年反弹至42.91万吨,此后逐年下降。2010年下降至13.39万吨。

截至2010年底,全省二氧化硫、化学需氧量相对2005年分别削减15.55%和12.18%,超额完成“十一五”减排任务29.6%和21.8%。完成率分列全国第11位和第10位,在西部均列第1位。(见表12)

表12:化学需氧量(工业和生活)年度排放量  (万吨)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

全国 1445 1404.8 1366.9 1332.94 1339.2 1414.2 1428.2 1381.8 1320.7 1277.5 1238.1

陕西 32.7 33.4 32.3 32.1 33.8 35 35.5 34.5 33.2 31.8 30.77 30.1

(五)生态文明制度建设走在全国前列

西部大开发以来,陕西加大了对生态环境建设的投入,环境污染治理投资占GDP比重不断提高。加大环境立法力度,先后制定并实施了一系列地方法规、规范性文件和地方环境标准,在生态文明立法建设中,走在全国前列。

在退耕还林中,完善了退耕还林粮食补助办法、巩固退耕还林成果、加强幼林抚育、搞好封山育林等8个规范性文件。针对资源开采造成的环境破坏,2008年11月颁布了《煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》,率先在全国建立了水土保持生态补偿机制,着力根治“资源开采生态后遗症”现象。针对秦岭北麓长期存在的“三乱”现象,陕西省先后出台《陕西秦岭生态环境保护纲要》和《秦岭北麓生态保护和综合利用规划》。2009年,人大正式通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》,是我国第一部在生态环境保护方面的立法,也是我国第一次为一座山脉立法。立法保护秦岭生态环境并定期开展执法检查。2009年制定和实施《陕西省渭河生态环境保护办法》,按照“谁污染谁付费,谁破坏谁补偿”的原则,建立了上下游水污染补偿制度。率先开展渭河上下游水污染补偿及二氧化硫排污权交易试点。

五、陕西生态文明建设面临的主要问题与困难

虽然西部大开发以来,陕西生态文明建设在许多方面都取得了显著的成效,但是与“十二五”规划及2020年全面建成小康社会的发展目标还有较大的差距,在全国生态文明建设中的地位也还亟待提升。当前陕西生态文明建设面临的主要困难与问题,主要体现在:

(一)空气质量改善任务艰巨

虽然环境空气质量新标准实施前,统计中的城市空气质量二级和好于二级天数明显增多,但是区域细颗粒污染、光化学烟雾污染、阴霾天气污染等复合型大气污染问题仍然较突出。依照《环境空气质量标准》(GB3095-2012),以PM2.5作为监测值,空气质量依然堪忧。特别是关中城市群地区,每年出现灰霾污染的天数还居高不下,有些年份还相当严重。随着工业化和城市化快速发展,空气污染物的排放还将可能加大。应对PM2.5,改善空气质量仍将任重道远。2012年12月中旬,PM2.5日均浓度值平均为0.307毫克/立方米,超标4倍多。据相关部门测算,按照纳入PM2.5的新国标评价,空气质量达标天数将下降三成左右。未来空气污染的治理难度加大。

(二)水质改善压力巨大

虽然各河流水质近年来有了很大的改善,但是距河流水质功能的目标要求仍有较大差距。最值得关注的是渭河。由于长期以来,对渭河生态索取过度。渭河干流已成了关中城市群的下水道、排污渠,环境生态形势严峻。根据省治渭办、省水文局的调查,全河段进入渭河干流的排污口共有133个,全河段平均2.9km有一个入渭排污口,初步估算,进入渭河干流的排污口年均排污量为1.5亿吨左右。

据监测:渭河干流有69.2%河段超过水域功能区划标准,13个监控断面中有9个仍属劣Ⅴ类水质。氨氮已替代化学需氧量成为首要污染因子,平均浓度达5毫克/升,远远超过地表水Ⅴ类水质标准(2毫克/升)。特别是渭河的咸阳、西安段,接纳了65%的污染物排放总量,6个监控断面水质均为劣Ⅴ类。直接影响渭河水质的主要支流中漆水河(含小韦河)、新河、河(含太平河)水质仍然污染严重,其主要污染物化学需氧量浓度高达200毫克/升—400毫克/升,氨氮浓度10毫克/升—26毫克/升。北洛河、灞河、临河水质也超过Ⅴ类标准。随着关中城市群及城镇化的快速发展,主要污染物排放将呈10%左右的速度递增,渭河水质改善面临巨大压力。

(三)主要污染物排放总量降低难度大

虽然“十一五”时期,全省化学需氧量、二氧化硫的减排任务超额完成,排放总量已逐渐下降,但是截止2010年,全省化学需氧量和氨氮排污强度高出全国平均水平10%。氨氮排放量也还未呈现下降。化学需氧量、氨氮来源于工业、生活和农业源等多个方面,生活排放量已成为最主要的污染源,2010年,生活污水中的化学需氧量、氨氮排放量,分别占化学需氧量、氨氮总排放量的65.63%、75.76%。近十年来,采取了关停并转等一系列措施,加大对工业污染物的减排力度,但是对生活污水的处理、减排力度还相对较有限。

在2011年环保部门的检查中发现:部分污水处理厂因来水不足,达不到运行负荷,致使污水处理厂闲置,成为典型的“晒太阳”工程,部分污水处理厂则设计规模小,不能对全部来水进行处理,造成大量污水直排。更有甚者,个别污水处理厂污染设施间歇性运行或弄虚作假、擅自停运。

污水处理设施缺乏、污水处理能力不足,导致生活污水中主要污染物排放量持续上升。随着城镇化进程的加快发展,城镇人口的增加,遏制生活污水主要污染物排放量上升势头的难度更大。此外,农业源化学需氧量、氨氮排放量也呈上升趋势。

“十二五”时期,氮氧化物排放量的降低已纳入主要污染物减排任务的范围。2011年,我省氮氧化物排放量83.19万吨,增长8.6%,减排形势严峻。

(四)单位GDP能耗较高,能耗水平地区差异悬殊

虽然单位GDP能耗快速下降,超额完成能耗降低任务,但是与全国平均水平、及发达省份相比,单位GDP能耗偏高。2008年,陕西每万元GDP能耗为1.22吨标准煤,全国为0.95吨标准煤,前者明显高于后者。与广东、浙江等发达省份相比,差距更大。2010年,陕西每万元GDP能耗为1.13吨标准煤,广东为   吨标准煤,浙江为   吨标准煤。

同时,陕西各地能耗水平不一,部分地市能耗水平还明显偏高。2010年,万元GDP能耗,渭南市为2.808吨标准煤,榆林市为2.0吨标准煤,铜川市也还达1.72吨标准煤;万元工业增加值能耗,全省平均水平为1.77吨标准煤,但渭南市为4.116吨标准煤、铜川市为3.955吨标准煤,汉中市为2.388吨标准煤,榆林市为2.312吨标准煤。能耗偏高,既与能源利用效率有关,又与经济结构有关,从而将面临调整产业结构,提高能源利用效率的双重艰巨任务。

(五)自然保护区面积小,耕地保护任务艰巨

虽然全省自然保护区面积由2000年的54.7万公顷,增加到2010年的116.1万公顷,自然保护区占辖区面积的比重也由此2000年的2.87%,增长到2010年的5.56%,但是这一比重明显偏低。2010年全国自然保护区占辖面积的比重为14.9%。耕地面积连续下降,已由1999年的7566.07万亩,下降至2011年的5981.85万亩,减少了1584.22万亩。2010年,人均耕地面积只有1.31亩,低于全国1.94的水平。在城镇化对土地占用刚性增长的作用下,耕地保护难度加大。建设用地占用耕地逐年增加,全省新增建设用地占耕地面积已由2005年的5.9万亩,增至2011年18.05万亩。此外,虽然我省加快水土流失治理,但是依然是全国水土流失最为严重的省份之一。

(六)农村环境问题日益凸显

据第一次全省污染源普查公报显示:全省农业污染源排放的化学需氧量、氨氮,分别占总量的26.52%、15.79%;农村污染负荷占全省整个污染负荷的比重达到33%,部分地区达到70%以上,并且有加重的态势。污染因子复杂多样,对食品安全和群众身体健康构成威胁。农村污水、垃圾处置滞后,畜禽养殖业污染突出,农村饮水不安全问题日益凸显。此外,重金属污染问题也愈来愈突出。

(七)环保机制不健全,监管能力弱

虽然环境污染治理投资占GDP比重不断提高,2010年高于全国平均水平,但是投入水平还较低,未形成多元化的投入机制,资金投入不能环境保护满足需要。环境监测、执法力度不足,综合决策机制不完善,环境监督执法覆盖率较低。体现生态文明要求的干部考核评价机制不完善、可操作性不强。

六、加快推进陕西生态文明建设的对策建议

(一)联防联控,合力应对PM2.5

多措并举,从源头上防控PM2.5。加快调整产业结构,加大落后电力、水泥、焦炭、有色、煤炭等行业产业的淘汰力度。优化能源结构和布局,降低煤炭消费比重,实行煤炭消费总量控制,利用洁净煤技术降低燃煤污染物排放;大力开发新能源,着力培育和形成陕北风电和光伏发电、关中地热能利用及渭北光伏发电、陕南水电三大基地;改善城市能源消费结构,扩大水电、太阳能、风能、地热等清洁能源消费比例。强化机动车污染防治,加快淘汰“黄标车”,严格执行各类车辆的排放标准;实行“公交优先”,倡导绿色出行,加快建设以“免费自行车服务网络”为代表的慢行交通体系;积极发展新能源汽车。

密切城际协作,强化区域治理。关中城镇群是我省经济最发达、人口最集中的区域,也是全国大气污染防治重点区域之一。要按照《关于加强大气污染联防联控推进关中地区空气质量全面改善的实施意见》,强化市(区)合作,责任落实。

(二)强化生活污水治理,加快生活源污染物减排

在不放松工业污水达标排放的前提下,加强生活污水治理。科学规划,合理布局污水管网、污水处理设施。从规划源头上解决污水处理设施闲置和处理能力不足的问题。

引进市场竞争机制,多渠道解决“有钱建厂、无钱运营”的问题。鼓励和吸引社会资金和外资投向城镇污水处理、回用设施项目的建设与运营。在城市污水处理厂建设和运营中,因地制宜地采用BOT、ROT和TOT等运营模式。BOT(建设-运营-移交)模式是由民营资本投资建设、运营再向政府移交,可有效减轻地方政府财政负担。ROT(改造-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)是由政府把公有的污水处理设施运营和新投资转让给民营企业承担,所有设施运营的投资、管理、赢利和商业风险都属于民营企业。

因地制宜地选择污水处理工艺。根据处理规模、水质特点、受纳水体的环境功能及当地的实际情况和要求,经全面技术经济比较后优选确定适合当地的处理工艺。

(三)强力推进节能减排,降低单位GDP能耗和碳排放量

加大高能耗、高排放产业淘汰力度。将落后产能淘汰任务按年度分解落实到各市区和各企业。加大“以奖代补”力度,完善落后产能退出机制;对未按期淘汰的企业,严格执行差别电价政策,依法吊销排污许可证、生产许可证和安全生产许可证。

推进科技节能减排。从源头上减少污染物排放,强化清洁生产标准、最佳适用技术等环境管理技术,制定主要生产过程、主要工序的污染物减排指标。加大钢铁、炼油和化工等重点用能行业的节能技术研发和推广力度。提高企业技术创新积极性,限制企业排污量,完善用电、用水阶梯价格,倒逼企业技术创新;加大企业扶持力度,降低企业技术创新风险。

加快推进碳排放权交易试点建设。将电力、水泥、化学制造、金属采选等高能耗行业中碳排放量大、减排重点企业首先纳入试点范围。

(四)加大自然保护区建设,加快生态修复

在现有自然保护区和森林公园建设的基础上,进一步加大自然保护区和森林公园的建设。提高自然保护区占全省国土面积比重和自然保护区质量。全面启动大秦岭保护战略,抓好秦岭国家植物园建设,争取设立秦岭国家中央森林公园,打造国际生态保护示范区。开展国家级自然保护区规范化建设,提升自然保护区建设与监管水平,完善自然保护区监督管理体系和考核评估体系。

(五)扎实推进生态环境治理工程项目

强化农村环境综合整治。因地制宜开展农村污水和垃圾处理。有序推进农村污水处理,在城市或乡镇周边村庄,将污水纳入城市或乡镇污水收集管网统一处理;采取多种形式,处理处置农村生活垃圾。开展农村面源污染防治。引导农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药。保障农村饮用水水源安全,加强水源保护区污染防治和监管。抓好农村工业污染防治。严格农村工业项目环境准入,防止城市和工业污染向农村转移。

加大渭河污染防治力度。按照《渭河流域水污染防治三年行动方案(2012—2014年)》的要求和部署,用铁腕治理,力争三年使渭河水变清变净。关停排放不达标的企业,切断污染源,实施兼并重组和鼓励转产政策。加快开工建设或扩建污水处理设施,提高城市生活污水处理能力,并确保污水处理设施的有效运行。

(六)建立完善生态文明体制机制  

建立多元化的投入机制。充分发挥财政资金的引导作用,引导各类创业投资企业、股权投资企业、社会捐赠资金和国际援助资金增加对节能减排领域的投入。提高高耗能、高排放行业贷款门槛,将企业环境违法信息与企业信用等级评定、贷款及证券融资联动。

完善环境监管机制。强化环保行政主管部门的执法主体地位。借鉴北京的做法,尝试推行“节能警察”、“减排警察”等环境执法工作人员上岗执法。

完善考核评价制度。彻底改变考核中GDP硬约束,生态软约束的导向和做法。根据不同区域、不同行业、不同层次的特点,建立各有侧重、各具特色的考核评价标准。对市、县党政领导班子实绩评价,加强循环经济、绿色经济、低碳经济等方面的考核,将“COD排放强度”、“二氧化硫排放强度”、“碳排放强度”、“水消耗水平及降低率”、“能源消耗水平及降低率”等指标作为考核内容。


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